摘要：随着西部大开发和“一带一路”建设的实施，甘肃省河西地区成为公路建设项目集中开展的区域，而河西地区生态环境恶劣、水土流失严重，公路建设项目水土保持工作防治任务十分繁重。阐述了河西地区公路建设过程中取得的成效，总结了一些典型经验，分析了水土保持工作方面存在的主要问题，并提出建设性的意见，旨在进一步推动河西地区乃至全省公路建设项目的水土保持工作。
关键词：高速公路；水土保持；河西走廊；监督管理
甘肃省河西地区属于典型的大陆性干旱气候，水资源十分缺乏，生态非常脆弱，现有植被退化严重，有22万km2的土地受到风力侵蚀，占全省土地总面积的57.1%，尤其是近50年来，荒漠化过程加剧，水土流失问题日趋严峻。近年河西地区开工的国家级、省级重点建设项目非常集中，其中公路建设项目成为最主要的类型。公路建设规模大、线路长、涉及面积广，施工过程中开挖、取土、弃渣和料场开采,对原地貌景观和植被造成巨大破坏，对生态环境损害极为严重，公路建设项目的水土流失防治责任重大。
一、基本情况
1.方案审批情况
随着“放管服”改革不断深入，水利部已将原由部级审批、不跨省的公路建设项目水土保持方案下放至省级审批，甘肃省也将原由省级审批、征占地面积不足20hm2且挖填土石方总量不足20万m3的项目水土保持方案审批权限下放至市级。就公路建设项目而言，一般高等级公路立项都在省级以上，且征占地面积和挖填土石方量均超过“双20”标准，所以水利部及省水利厅批复的多是高速和一级公路，而市、县一级主要负责审批二级公路、乡村道路等低等级公路。2016年水利部将原由国家部委审批立项的水土保持方案审批权限（除跨省项目及水利项目外）下放至省级。受公路建设项目性质和建设主体等因素决定，即便是跨省的高速公路也都是各省负责区域内的建设任务，原高速公路虽由国家级立项但都不属于跨省项目，后期均由省级监管。截至目前，河西地区审批公路项目水土保持方案423个，其中水利部审批12个，省级审批43个，市级审批230个，县级审批138个。
2.方案编报情况
目前河西地区高速、一级、二级公路水土保持方案编报率都在95%以上，但县道及乡村道路水土保持方案编报率较低，这与项目立项审批的规范性有很大关系，往往规模较大的项目有相对完善的管理机构，能够系统梳理各项审批手续，包括水土保持方案在内的各项审批制度都能较好执行，而规模较小的项目往往只盯立项、土地规划、环评等一些手续，对于水土保持方案编报法定义务履行重视程度不够。2019年开始，水利部启动生产建设项目遥感监管工作，采取遥感解译图斑信息，发现和判别违法违规项目，查处“未批先建”水土保持违法违规行为。在水利部向甘肃省下发的27592个疑似扰动图斑中，经逐一复核确定，河西地区公路建设项目造成的扰动图斑达362个，其中279个属于合规项目，而83个属于未依法编报水土保持方案项目，且基本上都是低等级公路项目。根据判定结果，河西地区水土保持基层执法人员进行了全面查处，要求违法项目全部限期补办手续。经过连续2年遥感监管排查，低等级公路项目逐步补办了水土保持方案审批手续。
3.方案变更情况
水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。”2016年3月，水利部办公厅印发了《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定》，进一步明确了需要履行变更（补充）水土保持方案报批的3个方面11种情况，其中规定了线性工程变更和新增弃渣场补充报告的具体要求。河西地区公路建设大多地处荒漠戈壁区，且以填方路段为主，取土场设置较多，而取土场位置的变化本身不属于变更管理范畴，但是因增加取土场或变更取土场位置，却容易触发“防治责任范围增加30%以上”或者“施工道路或伴行道路等长度增加20%以上”的变更条款。另外，水土保持方案设计中，为了达到弃渣（土）综合利用和减少扰动的目的，河西地区公路清表及挖方路段产生的弃渣往往都要求堆放在就近的取土场，大多是取、弃合一的布设模式，但受制于挖方和填方不同的施工时序，及不同施工单位土石方调配之间相互协调不畅等因素，不能做到将弃渣堆放在取土场内，从而新设弃渣场后触发变更审批的情形逐步成为近年河西地区公路建设项目一个无法回避的难题。
4.补偿费缴纳情况
2014年9月，甘肃省按照国家有关规定，及时出台《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》和《甘肃省水土保持补偿收费标准》，自此之后，甘肃省公路建设项目补偿费缴纳和征收管理工作更加规范有序。2014年甘肃省确定一般性生产建设项目按照征占地面积2元/m2计征。2017年，严格落实国家降费减负政策，将标准调整为1.4元/m2。2017年国家取消水土保持设施验收审批行政许可事项后，甘肃省制定了生产建设项目水土保持自主验收实施意见，并明确规定未依法缴纳水土保持补偿费的建设项目，不得通过水土保持设施验收。截至目前，甘肃省河西地区公路建设项目累计缴纳补偿费达3.6亿元，缴纳的补偿费分解至国家、省、市、县四级国库中，专项用于水土流失治理和预防工作。
二、主要经验及做法
1.完善的配套法规是重要支撑
新修订的《中华人民共和国水土保持法》颁布施行后，甘肃省及时颁布《甘肃省水土保持条例》。近年，根据“一法一条例”，甘肃省又起草制定多部地方配套法规，在水土保持方案审批、水土保持设施验收、行政执法、补偿费征收及管理、监督检查等方面进一步细化管理内容，既符合上位法的规定，又符合各类项目监督管理实际需要，使法律法规贯彻执行更具有实用性、针对性和可操作性。2019年，甘肃省交通运输厅和水利厅联合印发《关于加强全省公路项目水土保持工作的通知》，进一步明确公路建设项目水土保持工作目标、任务和责任，为甘肃省公路项目依法依规做好水土保持工作奠定了良好基础。
2.开展监督检查是重要手段
甘肃省高度重视公路建设项目水土保持监督检查工作，每年对在建项目水土保持监督检查实现全覆盖。2017年，祁连山自然保护区专项督查反馈问题整改工作开展以来，又组织开展了全省自然保护区所有生产建设项目水土保持问题的排查工作，其中对河西地区县级以上21个保护区内公路项目全面进行梳理排查，建立水土保持问题清单及整改台账，对台账内的问题实行“销号制”管理，采取“一月一调度、一季一报告”的工作机制，以钉钉子精神抓整改、促落实。通过监督检查,有效解决了一大批河西地区公路建设项目“未批先建”“未验先投”“未落实防治措施”等违法违规问题。
3.宣传教育是重要抓手
2019年以来对河西地区新开工建设的S06酒嘉绕城高速、敦煌到当金山高速公路等项目，在项目建设初期省水利厅就向建设单位和沿线各施工参建单位详细解读各项水土保持法定义务，结合方案批复内容系统分析需要落实的各项水土保持防治措施，帮助相关单位提高依法依规建设能力。
三、公路建设项目水土保持工作中存在的问题及建议
一是部分建设单位法律意识依然淡薄，违规现象比较严重。目前，部分公路项目建设单位不及时实施水土保持措施，不按时缴纳水土保持补偿费。另外，低等级公路建设项目仍不积极主动在开工前编报水土保持方案，未能从源头上防止人为水土流失的发生。二是部分建设项目前期设计脱节，变更工作滞后。公路项目水土保持方案设计基本都在可研阶段，水土保持方案确定的取土场、弃渣场发生变化比较普遍。三是只注重主体工程，忽略附属工程和临时措施。纳入公路主体工程或与主体工程相关的路基边坡防护、路基截排水等措施基本能够高标准完成，而对于公路可视范围以外的施工便道、施工生产区的土地整治、排水等措施落实情况较差。部分项目未落实方案中确定的限宽桩、彩条旗等措施，导致施工车辆在荒漠戈壁区随意碾压、破坏地表结皮和荒漠植被的情况比较严重。部分取(弃)土(渣)场治理的随意性较大，取、弃土（渣）场或多或少存在拦挡、截排水、土地整治、削坡开级、覆土绿化等措施不完善的情况。四是缺乏内部管理，技术服务落后。部分建设单位内部未设立水土保持管理组织，无相应的规章制度，致使水土保持工作停滞。即便是有水土保持管理人员，也大都设置在“安全”“征地拆迁”等部门，遇到水土保持问题后，部门间相互推诿比较普遍。对此，建议今后工作中加强4个方面的工作：①加强宣传，全面增强预防水土流失的责任意识。要做好河西地区公路建设项目水土保持工作，就要更加深入地开展水土保持法律法规的宣传和普及工作。结合公路建设项目水土保持工作面临的新形势和新要求，采取典型单位和负面教材“以案释法”的方式进行宣传，不仅要提高公路建设单位水土保持管理人员的工作认识，更是要让公路建设单位全员了解甘肃省水土流失的状况，宣传水土保持工作的重要性和紧迫性，建立公路项目建设和运营全过程水土保持责任意识。②建立机构，形成公路建设项目水土保持内部管理制度。公路项目建设单位内部应设立专门的水土保持管理组织，完善相关规章制度，建立监管制度和问责制度，将责任落实到人，在水土保持工程的设计、施工和检查验收等方面实施目标责任制管理，要求参建单位按照水土保持法律法规、设计文件的要求，高标准、高质量施工。建设单位应组织参建单位全面熟悉水土保持防治要求，科学安排施工工序，提前谋划，减少对地表的扰动。建设单位要全面约束参建单位的施工行为，将取（弃）土（渣）场、施工道路等附属工程的恢复治理纳入工程整体建设管理范畴内，加强临时措施，防止施工车辆随意碾压、破坏防治责任范围以外的原地表。③完善规范，建立主体设计与水土保持方案相协调的机制。以往公路建设过程中技术规范和标准没有完全体现水土保持方案的设计理念，在批复工程预算中也未考虑水土保持措施投资。交通运输部门应调整公路技术规范，明确主体工程初步设计阶段和施工图阶段水土保持专项设计要求，加强对取料（土）场、弃渣（土）场专项设计。根据水土保持方案批复意见将水土保持投资纳入设计概算。此外，设计单位也要提高方案编制的深度和设计精度，尤其是沿线弃渣场、取土场的选址要符合设计规范，同时要满足施工实际，减少方案变更隐患。④强化监督，落实最严格水土保持监管。各级监管部门必须认真履行工作职责，督促建设单位履行水土保持法定义务，落实方案中确定的各项水土保持措施。将无人机、遥感影像等手段深度融合至监督检查工作中，提高检查效率。切实加大水土保持违法行为查处力度，对未依法编报水土保持方案、未在方案确定位置弃渣、未依法足额缴纳水土保持补偿费、未依法开展水土保持设施验收等违法行为以“零容忍”态度采取行政措施，坚决落实最严格水土保持监管。
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作者：靳虎甲 陈天林 徐裕 单位：甘肃省水利厅水土保持中心