摘要：长三角科技创新合作经过近20年的发展，形成了较为完善的合作机制，在顶层框架设计及合作思路、利益分配机制等方面取得了一定的合作成果。然而，长三角各地政府在科技创新发展中实施相近的科技发展战略规划，以及竞争性的科技创新支持政策，在一定程度上阻碍了科技创新资源的自由流动。合理的区域间利益分配机制尚未形成，制约了跨区域科技创新合作与协同的深度。进一步完善长三角一体化协同创新体制机制，关键在于形成多层次的合作机制，增强长三角合作成果的法律约束力，优化长三角科技创新发展规划和统一科技创新相关政策，进一步发挥市场机制的作用，形成政府与市场主体共同推进科技创新协同的良好格局。
关键词：长三角;协同创新;体制机制
长三角三省一市科技创新发展各有特色，需要加强合作形成合力，共同实现关键技术领域的创新和自主原始创新的突破。体制机制作为科技创新系统中的制度因素，良好的体制机制能够为长三角科技创新合作提供制度保障。
一、长三角一体化协同创新体制机制的发展历程
自21世纪初以来，长三角科技创新合作制度不断完善。首先是完善顶层合作框架设计。2003年，江浙沪三地共同签署《关于沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》，建立了由两省一市组成的长三角区域创新体系建设联席会议制度。2008年，安徽省加入长三角区域创新体系，三省一市轮流主持的四方协调机制正式形成。同年，上海、浙江、江苏、安徽三省一市联合发布了《长三角科技合作三年行动计划（2008-2010）》，明确提出了“十一五”后期长三角区域科技合作的“四大基本任务”、“五大科技行动”和“14个优先主题”。2016年6月国家发改委发布《长江三角洲城市群发展规划》提出了长三角要加强科技创新协同的思路。2018年初，三省一市政府共同签署了《沪苏浙皖关于共同推进长三角区域协同创新网络建设合作框架协议》，迈出构建区域协同创新共同体的重要一步。2018年10月，在2018浦江创新论坛区域（城市）论坛上，上海、江苏、浙江、安徽三省一市科技部门签署了《长三角地区加快构建区域创新共同体战略合作协议》。2019年12月，科技部会同其它国家部委、三省一市科委（科技厅）、九城市政府，成立了国家推进G60科创走廊建设专责小组。2020年6月，三省一市科技厅签署了《共同创建长三角国家技术创新中心的框架协议》，为长三角一体化高质量发展立下了新的里程碑。2021年4月，科技部会同国家发改委等多部门联合发布《长三角G60科创走廊建设方案》，提出了形成资金共同投入、技术共同转化、利益共同分享的协同创新共同体的诸多措施。其次，区域间利益分配机制不断改进。一是设立长三角重大科研项目合作攻关计划，加快区域科技创新。2004年7月，江浙沪两省一市建立长三角科技联合攻关计划，当年计划资助9个重大联合攻关项目，提供资助资金约1,000万元。2010年安徽开始参与。截至2010年，上海市科委共计支持立项60项，投入专项资金4,175万，带动社会资金3.61亿，预计产生经济效益50.33亿。二是设立专项基金，促进科技创新重点领域的区域间合作。2019年11月，上海市黄浦区联合中金资本发起设立百亿级长三角科创发展基金，加大对战略新兴产业的投资和优质科创企业的打造，助力上海国际科技创新中心建设和长三角更高质量区域一体化发展。三是通过科技创新券的探索，促进了长三角区域科技资源流动和科技服务互补。2012年在江苏宿迁最先提出科技创新券；2013年，浙江省长兴县与上海首次提出跨省使用“科技创新券”；2015年上海正式发放科技创新券；2017年嘉兴首张跨区域科技创新券兑现；上海陆续与浙江的海宁市、慈溪市，以及江苏的昆山市、无锡市国家高新区、南通市等地合作，探索“科技创新券”的跨区域通认通用机制。
二、长三角一体化协同创新的体制和机制障碍
长三角一体化协同创新的体制和机制的主要问题在于：合作机制缺乏约束力，同时市场主体的诉求并没有得到充分反映。长三角各地政府在科技创新发展中实施相近的科技发展战略规划、竞争性的科技创新支持政策，区域间尚未形成有效的利益分配机制。这些都制约了长三角区域科技创新协同的有效开展。
1.合作机制缺乏约束力，合作成果落实效率不高
长三角科技创新合作的重要成果多以各种协议、合同、宣言等类法律文本的形式呈现，对于合作各方缺乏足够的约束力，因而执行效果不尽理想。当协议、合同与宣言与地方发展的意愿或目标相契合，则会被较好地贯彻执行；但当其与地方的发展目标或利益诉求相违背，则会或被束之高阁或被选择性执行，导致区域共识在各地执行过程中走样，区域合作的整体效能不高。
2.合作机制由政府主导，缺少市场主体参与
2019年5月30日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布后，长三角G60科创走廊上升为长三角一体化发展国家战略重要平台。在原有的三省一市构建的合作机制的基础上，2019年12月，科技部会同国家其他部委、三省一市科委（科技厅）、九城市政府，成立了国家推进G60科创走廊建设专责小组。专责小组作为高一级的纵向机构，进一步增强了合作机制的有效性。然而，现有科技创新的合作机制，由各级各地政府部门一起构建，主要反映了中央与地方政府（职能部门）对于区域科技创新合作的设想，而产学研组织以及中介机构等主体的市场化诉求并没有得到充分体现。3.各省市战略规划雷同，创新政策不协调长三角三省一市现有的科技发展规划普遍追求高端化发展，科技创新发展的重点产业雷同，导致科技创新中存在同质竞争和重复投入、重复建设。各地各级政府并没有从各自资源禀赋和地方特点出发，构建差异化的科技产业发展规划，而是为了吸引科技创新项目，竞相采取竞争性的财税政策，对人才、资本、技术等科技创新要素的跨区域流动存在地方保护主义。各地对于对高新技术企业、高新技术成果的认定标准也存在明显的差异，在一定程度上阻碍了科技创新资源跨区域合理配置。4.合理的区域间利益分配机制尚待形成利益分配机制是影响区域间合作的关键因素，理想的利益分配机制应该是成本共担、利益共享。然而，长三角各地政府主要从地方利益最大化的考虑出发，在GDP、财税收入分配上都想争取更大的份额而不肯让步，导致各方满意的利益分配原则难以建立。比如“飞地经济”作为产业转移和区域合作的重要载体，科技产业园区的共建方在利益分配方式、开发管理形式等合作机制上反复博弈，较难达成一致，制约着园区的深层次合作与发展。
三、欧盟科技创新合作的经验
1.合作历程
欧盟科技合作从20世纪50-60年代开始起步。1952年7月西欧六国成立的欧洲煤钢共同体和1957年3月成立的欧洲原子能共同体分别对开展煤钢研究及原子能研究作出了明确的阐述。1960年欧共体成立联合研究中心。20世纪70年代，欧盟逐渐设立了专门化的科技合作组织。1970年10月，欧共体理事会成立了科技合作委员会（COST）。1973年欧共体委员达伦多夫提出了建设“欧洲科学区”的概念。1974年，欧共体委员会提出了历史上第一个研发活动计划。20世纪80年代开始，欧盟科技合作逐渐提速。1982年欧共体理事会正式实施“欧洲信息技术研发战略计划”。1984年欧共体第一个研究与发展框架计划（FPs）（1984-1987）出台，这是欧共体历史上强化科技研发的重大步骤，具有里程碑式的意义。1987年，欧共体第二个研究与发展框架计划出台（1987-1991）。1985年，法国总统密特朗发起和组织了尤里卡（EUREKA）计划，重点促进欧洲各公司和研究机构之间的合作。20世纪90年代开始，通过开展新一轮欧盟科技合作框架计划，欧盟科技合作走向成熟。1996年欧盟委员会提出发展欧盟导航卫星服务的“伽利略计划”，2002年在欧盟首脑会议达成共识后正式启动。1990年至2007年间，欧共体陆续出台了第三个至第七个研究与发展框架计划，其中第七个研发框架计划的时间周期是2007-2013年。2000年3月欧盟里斯本峰会提出“到2010年欧盟将创建世界上最具活力和竞争力的知识经济社会”的宏伟战略，成为欧盟科技政策的核心。2011年，“地平线2020”科研规划出台，囊括了包括框架计划在内的所有欧盟层次重大科研项目，时间上到2020年结束。
2.欧盟科技合作的两种模式
一是自上而下的预竞争科技合作模式。所谓预竞争项目，是指研究结果需要进一步开发，以生产市场化的产品和工艺的项目。欧盟科技合作框架计划（欧盟“研究、技术开发及示范框架计划”的简称）是典型代表，是欧盟成员国共同参与的重大科技研发计划，必须确保所有成员国达成一致的协议，再向欧洲议会和社会经济委员会咨询，由欧洲理事会根据投票的结果予以批准实施。一般而言，项目申请至少有来自三个不同的国家的3名合作者（独立的法人机构），合作者具有互补性（大学、研究机构、公司企业、其他有关部门或联合机构），其中一个合作方为协调人。框架计划所实施的主题研究和专项计划都是相关共性技术的研究和开发，一般具有基础性、系统性、开放性、网络性等特征。自1984年至2020年，欧盟委员会共实施了八项科技合作框架计划，约每三年实施一个科技框架计划。第八个框架计划“地平线2020”（Horizon2020）（2014年至2020年）的总预算已达到800亿欧元。二是自下而上的市场导向科技合作模式。该模式以尤里卡计划为代表。尤里卡（EURECA）是“欧洲研究协调机构”（EuropeanResearchCoordinationAgency）的英文缩写。尤里卡计划始于1985年7月的巴黎，是市场导向科技合作模式的典型代表。其目标是“通过企业和研究机构在先进技术领域更紧密的合作，提高欧洲工业和成员国经济在世界市场上的竞争力，由此增强持久繁荣和就业的基础”。其基础规则是“自下而上”，即由合作伙伴而不是政府确定项目，合作伙伴自由选择题目、合作对象和时间进度，同时，项目除了要求至少包括两个来自不同尤里卡成员国的独立机构之外，没有任何限制。合作计划由合作伙伴自己提供资金，从各国政府部门接受的公共资助不能超过项目总经费的50%，其余由企业界提供。这种市场导向的灵活特征，真正满足了工业界和研究机构的需要。在计划实施的30多年里，其主要集中在医药与生物技术、通信技术、能源技术、环境技术、激光技术、新材料技术、机器人和自动化技术、运输技术9大领域。两种科技合作模式在支持形式、投入侧重点、运作管理和合作导向等方面互为分工与合作，优势互补，共同构成了欧盟科技联合和一体化的最重要内容。四、完善长三角一体化协同创新体制机制的建议进一步完善长三角一体化协同创新体制机制，关键在于形成多层次、网络化的合作机制，协调各省市战略规划并且统一科技创新相关政策，增强长三角合作成果的法律约束力，进一步发挥市场机制的作用。
1.构建多层级的长三角科技创新合作治理体系
一是充分发挥国家推进G60科创走廊建设专责小组的作用，促进城市间重大合作事项的开展以G60科创走廊为抓手，尽快落实《长三角G60科创走廊建设方案》提出的各项举措，紧紧围绕国家科技创新的重点领域和和重大项目，培育科技创新企业集群，共同建设重大研发平台，建立统一的技术交易市场，突破一批“卡脖子”关键核心技术，促进各城市在科技创新链、价值链和产业链形成分工与合作，构建起长三角科技领域一体化高质量发展格局。二是发挥行业协会的协调作用，促进政府与市场的协同各省市科学技术协会作为介于政府与市场之间的产业联合体，协助政府部门开展团体标准、行业标准和国家标准制定，搭建科技创新要素流动平台，带动长三角区域科技创新协同。定期召开区域产学研、中介机构的正式和非正式科技合作与交流会，及时向政府部门反映市场主体诉求。借鉴欧盟尤里卡计划，引导发起以企业为主体的长三角科技合作基金，促进长三角科技合作的市场化发展，提升科技合作有效性。
2.加强各省市科技发展规划和创新政策的协调
一是优化长三角科技创新发展规划，形成优势互补的发展格局。加快编制《长三角科技创新共同体建设发展规划》，进一步明确上海、杭州、南京、合服、苏州、宁波、南通等主要各节点城市的科技创新发展定位与特色，分阶段制定科技创新协同框架计划，促进各城市按照创新链进行分工与合作。将《长江三角洲区域一体化发展规划》上升至法律法规，增强长三角科技创新规划的约束力和执行力。二是统一各省市科技创新政策，降低科技要素和成果流动障碍。各省市共同制定财税补贴、专项基金、示范项目、金融支持等科技创新系列一体化政策，促进长三角科技资金跨区域使用、人才跨区域流动、区域产业共建、科技资源开放共享、科技成果转化等。同时，建立和完善长三角知识产权创造和保护协作网络，加强跨地区行政执法，降低企业维权成本，为区域科技创新协同提供保障。三是建立政策执行反馈机制，提升合作成果执行力。建立对各类科技创新合作政策的实施评估机制，检验各项合作政策的产出和效果。通过评估，可以掌握区域科技创新合作政策执行现状，发现问题，从而启动事前制定的纠偏预案，及时纠正执行偏差。
3.创新和完善区域科研组织与管理体制
一是深化科技管理体制改革，激励科技创新合作。推进科研机构市场化改革。在部分科研院所引入市场合作主体，完善其治理结构，使其研究导向和科研成果更加贴近市场需求。二是鼓励科研机构及国有高科技企业探索更加灵活和激励性的科研管理制度，包括经费管理制度、科研考核指标体系等，增强对科研人员创新和合作的激励性。二是设立更加灵活的新型科技创新机构，促进市场化科技创新。在长三角生态绿色一体化发展示范区设立由长三角各省市产学研各类机构联合设立，具有公司制法人治理结构的科研创新机构。有别于传统研发组织模式，新型科研创新机构的功能更加多元化和集成化，通过把科技研发、成果转化、产业孵化、企业培育、投资服务等融为一体，形成与市场紧密连接的运营机制。
4.构建区域间市场化利益分配机制
一是推进长三角科技创新券在区域内的通存通兑，带动科技创新资源的流动和共享。目前长三角科技创新券还存在各地补助方式、支持范围、兑换机制、支持力度各不相同、财政跨区域结算难等问题。建议建立关于创新券的交流平台和协调沟通机制，不断拓展长三角科技创新区通存通兑的范围；形成通兑基金池，切实减少企业资金流压力。二是采取股份制合作、合作基金等形式，形成市场化的区域间利益分配机制。跨区域建立以股份制科技创新龙头企业来主导开展园区合作。对于合作园区或合作项目投资明确各方股份比例，各地根据股权份额获取收益、行使控制权，形成利益共享、风险共担的长效机制。在现有长三角联合攻关资金基础上建立长三角科技合作基金。以财政资金引导和带动金融资本和民间投资服务于科技成果转化，对长三角区域规划中的重大科技攻关项目、重大科技产业化项目进行联合投资，促进长三角科技创新合作。
作者：张彦