[摘要]农村宅基地改革是一个循序渐进的过程，改革在一些地区试行多年来，积累了很多成功经验，但也出现了一些问题，亟需深入探索和研究。通过以我国农村宅基地改革的典型模式为依托，以各地的典型案例为研究对象，深入分析宅基地改革实践成果及取得的经济效应，进而总结经验并分析存在问题，最后提出以乡村振兴战略为背景推进农村宅基地改革的路径建议。
[关键词]宅基地退出；宅基地使用权流转；宅基地补偿
长期以来，我国农村宅基地制度为实现农民居者有其屋，维护农村社会稳定发挥着重要作用。随着时间的推移，传统宅基地制度的不适应性日益显现出来。宅基地的无偿分配、长期占有所导致的一户多宅，产权不清等问题屡见不鲜。城乡发展要素不断融合，农村人口大量转移，而宅基地退出机制却不完善，使农村宅基地出现大量闲置的情况。现行宅基地制度存在的各种矛盾日益凸显，农村宅基地普遍面临着浪费严重、管理混乱等各种问题，继续推进宅基地制度改革也变得尤为紧迫。
一、农村宅基地改革的发展与现状
为缓解城镇化用地问题，早在2008年我国很多地区就已经开始探索宅基地退出。城镇化的进展离不开农村宅基地制度的改革，城市土地已不能满足城市建设用地的需要，而随着城镇化的发展，很多农民迁移至城市居住，使得其农村宅基地闲置，造成大量的农村土地资源浪费。通过农村宅基地改革，将农村宅基地使用权流转起来，既能够增加农民财产性收入，又能解决城市建设用地的问题。因此，最初开展农村宅基地改革试点的也都是一些经济相对发达地区以及经济活跃度高的城市近郊，其进行宅基地改革的目的也主要用于缓解城市建设用地压力，但普遍农户参与感不强。当时形成了一些地方典型模式，比如在重庆，就形成了“地票模式”，在浙江嘉兴形成了“两分两换”模式，又如成都的“双放弃”模式和天津的“宅基地换住房”模式等。我国在2015年正式推行农村宅基地改革试点，全国共有33个县市区展开宅基地改革探索，逐渐形成了一批更有代表性的，并且具有可操作性和可推广性的改革模式，其中浙江义乌、安徽、宁夏都陆续形成了符合地方特色的改革模式。2018年中央一号文件提出探索宅基地三权分置制度，即所有权、资格权、使用权三权分置，这意味着，在保证农村集体土地所有权稳定的基础上，仍然保留农民的宅基地资格权，进而将农村土地使用权流转起来，这使得宅基地改革有了政策依据，宅基地改革得以大规模展开。在落实农村宅基地改革政策进程中，各地主要通过村集体的集体土地所有权能对农村宅基地进行分配和管理，着重解决农户间宅基地面积不均等、宅基地闲置、宅基地退出以及宅基地使用权流转等问题，虽然取得了一些成效，但容易出现农民之间以及农民与集体之间的利益冲突，城乡不同主体之间的资源争夺。个别地方在宅基地改革实践中还可能存在认识上的偏误和实践上的偏差，发生侵害农民宅基地基本权利的情况出现。进行宅基地改革要在明晰产权前提下进行，而我国农村由于历史和制度原因，存在大量宅地基产权不清的情况，给宅基地改革带来更大的困难。村集体要明确其行使土地所有权的界限，对农村宅基地管理中要充分尊重和听取农户意愿，确保农户有效行使其宅基地使用权，才能保障农村稳定发展，推动新农村建设和乡村振兴。
二、农村宅基地改革实施效果分析
农村宅基地改革涉及到多个利益主体，地方政府、村集体、退出宅基地的农户以及参与宅基地流转投资项目的其他市场主体，利益关系十分复杂，如何保障各方利益最大化是改革面临的重大难题。加之有些地方和村集体对宅基地改革政策的理解偏差，导致其偏离了改革导向，从而可能使农村宅基地退出的改革进程产生潜在风险。由于宅基地本身具有福利性、财产性与社会保障性等功能，宅基地是农民生存最基本的保障，农民退出宅基地使用权的意愿容易受到对预期潜在风险的承担能力的影响，所以要客观看待宅基地改革成果，在实践中摸索经验、总结教训，以保证改革顺利进行。(一)撤村并居情况复杂，存在盲目现象。撤村并居即农民放弃原有宅基地和农房，实现农民集中居住。从实施效果上来看，撤村并居所体现出的不仅是经济问题，而且涉及到文化传统问题。在经济方面，实现农民集中居住，能够获得成片宅基地的土地资源，无论在集中使用还是吸引市场投资方面，都具有极大的优势。但在文化传统上，突然改变居住习惯可能给农民带来不适，农民失去了最基本的自给自足的生活保障，家庭生活开销必然增加。而且有些农户虽然是有偿退出宅基地，但也并非自愿，农民“被迫上楼”的情况在实践中时有发生。虽然说集中居住是经济现代化的体现，但尊重农民的个人选择，也是社会进步的表现。农民集中居住在操作过程中遇到的问题也很复杂。一方面，农民在集中居住中所享有的居住面积，要依据其原来占有宅基地的面积来确定，但是，由于继承权不明晰及其他一些历史原因，宅基地权属通常较为混乱，一户多宅、各户宅基地面积差距大、分户不均等问题比较复杂，矛盾突出。另一方面，在实现农民集中居住后，由于生活配套与物业不健全，后续管理上有相当大的难度。农民在小区里种菜，物业费缴纳不及时，小区脏乱差现象严重，新小区的社会保障社区组织还没有建立，使得居民意见非常大。所以，依靠单纯的撤村并居实现宅基地改革是不现实的，要从实际出发，充分尊重村民意见，同时从长远来看缺乏后续经济支撑，也不能真正维持日常管理运作，有必要建立起长效管理机制。(二)宅基地投资民宿无序发展。近年来快速发展起来的民宿，成为了闲置宅基地的首要投资方式，但已经呈现出过度投资的态势。从目前来看，民宿入住率并不理想，只有极少数的精品民宿，善于运用其独有的资源优势，凭借人性化的服务理念，获得了较高的入住率，而绝大多数民宿的经营效果并不理想。民宿的数量迅速增长，没有明显的特色，千篇一律的追求度假酒店单一的经营模式，同质化竞争突出。在投资民宿中的风险也日渐显现，前期额度较大的投资在短期内很难完全收回，面临供过于求的民宿市场，出现了大量空置民宿。我国目前关于民宿的配套政策与措施还不完善，对于闲置农房改造民宿的用途管控不够严格，以民宿为名，建私人会所的不在少数。还有一些农村集体组织在引进项目时，缺乏保护意识，造成集体资产流失。所以，利用闲置宅基地投资民宿的探索阶段虽有成功案例，但大部分并不顺利，国家的政策保障力度、村集体的管理维护以及农户的市场意识都有待提高。(三)宅基地使用权流转的市场机制缺失。当前，在农村宅基地改革中，无论是政策方向的引导，还是改革机制的实施，都是以政府为主导，地方政府在宅基地改革中往往会确定各地宅基地退出需要达到的数量目标，确定相应的宅基地退出的补偿方式与宅基地使用权流转方式，而村集体与农户往往处于被动的服从整体安排的地位，在宅基地使用权流转方面也主要以城市建设发展为驱动力。实际上，农村土地资源的整合融资需求与流转交易需求在日益增加，但市场化不足的情况下，供给与需求之间很难得到匹配。宅基地使用权的自发流转缺乏市场机制的调节与控制，没有市场供需层面的调配，使得宅基地使用权流转机制很难运转起来，致使有土地使用需求的无从获得土地资源，进城农户的农村土地闲置又没有流转路径，一些没有流转意愿的农户却被动流转宅基地的现象出现。(四)宅基地有偿退出的补偿措施存在的问题。其一，对农民退出宅基地的补偿方式主要包括货币补偿和实物补偿，补偿标准以宅基地所占土地资源的市场价值为衡量标准，而较少考虑农民进城买房的费用或迁移至集中居住的费用，更不要说农民失去宅基地这种自给自足的生活保障资源后，如何应对日后明显增加的日常生活开销、子女教育、医保社保等费用。依照现今的法律政策，农民只要退出宅基地就无法再次申请宅基地，退出宅基地的农民一旦不能融入城市生活或没有工作能力，其居住问题和家庭生活问题都无法妥善解决。此外，农民面对日益上涨的土地价格与当初农民退出宅基地实际所取得的回报之间的差距越来越大也会有较大的心理落差。其二，由于地区差异，不同地区发放宅基地退出的补偿资金也出现较大差异，两极分化严重。经济发展水平较高的地区，临近城市土地建设需求较大或农业规模化经营程度较高的地区，其对农户的补偿标准就会偏高，反之就会偏低，这就使得农民利益无法得到充足的保障，农民退出宅基地将面临一系列生活风险。由此，抵制宅基地退出也成为部分地区农户用以表达其对补偿金额的不满。地区经济发展不平衡所引发农民退出宅基地的收益差别，仅靠提高补偿资金，会给地方财政增加更大的负担，但差异过大，又不利于农村宅基地改革的实施，这是当前宅基地退出补偿迫切需要解决的问题。所以，面对各地退出宅基地补偿标准不同的实际情况，国家可以通过相应政策和宅基地改革配套制度对其进行规范，制定最低的退出补偿标准，降低农民收益风险，平衡农民退出宅基地的收益差别。其三，由于我国的宅基地使用权流转的市场交易平台尚未健全，仅有个别地区尝试建立宅基地使用权交易平台，宅基地补偿资金仍然主要由政府承担。缺乏市场机制运转，仅靠政府主导，使宅基地改革举步维艰，其中巨额的补偿款项就使政府的财政压力倍增。如果政府投入过多的补偿款项，势必会导致宅基地退出后相关建设项目缺乏资金支持。因此要保证宅基地改革持续运行，就要求政府做好补偿资金保障，并且引入市场机制，充分运用社会资金盘活农村宅基地退出的补偿资金需要。(五)宅基地退出的农户社会保障风险。宅基地的保障功能体现在有劳动能力的农民可以依高峰：我国农村宅基地改革的经济效应及实践路径研究靠宅基地基本实现自给自足，保证吃住这些基本生活需要，而且宅基地的取得和使用几乎无需成本，但是，农户如果退出宅基地就面临着许多问题与风险。首先，无论是进城的农民还是集中居中的农民，都面临着就业问题。农民普遍学历层次低，没有一技之长，加之现在劳务市场上很多岗位都由人工智能所取代，因此其生活来源很难得到保障。目前我国也没有普遍实行有针对性的农民就业方面和创业方面的鼓励性配套措施，缺乏农民就业培训，因此就业成为了农民身份向市民身份转变过程中的门槛。其次，医疗保险和养老保险方面也缺少对宅基地退出农户的补充性政策，退地农户转变为市民后，其缴纳医疗保险和养老保险的年份与原城市居民不同，因此也享受不到相应的保障。再次，在住房方面，农民转变为市民后，住房成为了生活必要支出，虽然在退出宅基地时获得了补偿，但与城市房价相比就是杯水车薪，城市租房的成本也不低，工作不稳定所带来的失业风险就会直接影响其居住问题。这些风险在农户退出宅基地时就要进行综合考量，建立保障机制，否则就可能带来后续社会问题。
三、农村宅基地改革实现路径
(一)理性对待撤村并居，加强科学管理，完善配套措施。实践中有些地方在撤村并居中全面推进农村宅基地改革，将撤村并居与扶贫搬迁、危房改造、国土整治结合起来，虽然看似理由正当、获益明显，但这与农村宅基地改革促进稳定发展初衷可能相背，其后续的公共服务和财政投入压力巨大，很可能有损各方利益。推动宅基地改革，实行撤村并居，一方面要在事前依法确认宅基地使用权。在确定宅基地占地面积时，要进行充分的调查，将事实依据存档备查，也可以用来应对事后的纠纷与权利救济。另一方面要完善并居后的相关配套设施。在公共服务、生活便利、社区治安等方面要加强完善，提升公共设施和社会管理水平。客观看待农民长期以来的生活习惯，对于其种菜园实现自给自足不能一味禁止和管控，应当从人性化角度出发，比如在小区里或小区附近专门开辟可以租用的迷你菜园，尽可能创造条件帮助其适应和过渡到并居生活。(二)有序引导投资民宿。在农村宅基地投资民宿方面，国家要积极发挥引导作用，制定政策或出台指南将民宿投资引向符合社会发展趋势的方向，避免投资的盲目。近年来的文旅项目、康养产业项目、旅游小镇主题等都是适合发展民宿的产业融合发展项目。同时，相应的民宿融资信贷保险支持要进一步加强，政府要鼓励金融机构开发针对闲置农房盘活利用的金融产品，完善农房盘活配套支持政策。村集体要从维护村集体与农户的基本权利的角度出发，严守底线、适度放活，有效促进和引导民宿事业的发展。发展民宿有利于振兴乡村经济，推进城镇化进一步发展，村集体与农户要在实践中及时总结失败的教训，推广成功经验，完善相关操作办法。(三)发挥要素市场的作用，建立交易平台。十八届三中全会所提出的建立农村产权流转交易市场，为我国农村宅基地使用权的流转提供了有力的政策支持。农村宅基地使用权的流转可以有效增加农民财产性收入，解决城镇化中土地资源紧张问题，整合土地资源避免土地闲置与浪费。宅基地的三权分置更加促进了宅基地使用权的流转，给予宅基地进入市场进行交易奠定了政策基础。因此完善农村宅基地使用权流转市场，促进宅基地的合理管理，既能保护农民的基本利益，增加农民财产性收入，又能促进乡村振兴，加快城乡融合步伐。首先，要尽快建立农村宅基地使用权交易平台，在市场规律的作用下，通过交易平台完成土地资源有效配置。其次，在交易中要注重平衡宅基地使用权各方主体的利益，既要保障各方的财产收益权利，又要注重农户退出宅基地后的生活保障。再次，制定相关政策和法律，对宅基地的用途和期限进行严格规定，其用途要符合乡村振兴战略，为乡村振兴提供资本、技术等创造条件，不能利用宅基地进行盲目的城市扩张。最后，在流转过程中，要坚持土地价值市场化原则，尊重市场规律，对退出宅基地的市场价格进行合理评估，从而保证土地资源价值和农民财产收益的实现。(四)加强农村宅基地补偿的资金保障。要坚持农户损失什么，补偿什么的原则。对于退出农户来说，退出宅基地不仅意味着农民住房保障价值损失，还意味着失去耕地生产力价值、就业保障价值、生活保障价值。而对于退出前经营型宅基地农户来说，损失了宅基地出租或者经营价值。因此，退出过程中须分类精准评估退出宅基地价值构成，对退出农户损失什么，就给予什么补偿。农村宅基地的所有权归村集体所有，农民拥有宅基地使用权，当其退出宅基地时，农民失去宅基地使用权，宅基地所有权仍属于村集体，因此，退地补偿费理应由村集体承担。但村集体利用宅基地所获收益是一个未来值，补偿主要靠地方政府给予其资金支持，所以这些资金的分配与运用，甚至投资与增值都需要制定相应的规则，并且建立专门组织或专业人员负责管理资金流动，保证资金库的有效运转，避免资金流失。资金库属于村集体，村集体在之后宅基地使用权的流转或宅基地集中经营管理过程中所获收益，也应当及时存入资金库，使其有效运转起来，既能减少政府的财政压力，又能使资金实现保值增值。(五)加快完善农民的社会保障机制。退地农民的社会保障是介于城市居民社会保障与农村居民社会保障之间的一种特殊的保障机制，大部分退地农民将进城定居，但保证其与城市居民享受同样的社会保障是不切实际的，这是一个逐渐过渡的过程。所以，专门建立相应的退地农民社会保障体系是解决过渡期的最好策略，相应的保障资金一部分由农民自己承担，一部分由政府补贴，一部分由村集体的资金库进行规划，这样既减少政府财政压力，又可以实现社会公平，解决农民退出宅基地的后顾之忧。待过渡期顺利度过，我国也逐渐消除城乡二元保障体系，即可实现城乡居民社会保障一体化。如此保障机制的建立，也能进一步促进符合条件的农民加快宅基地使用权的退出，推进宅基地改革的进程。此外，退地农民社会保障机制可以与户籍改革、城乡居民社会保障一体化、城乡基本公共服务均等化等改革联结，完善配套制度政策体系，增加退出农户保障，保证农民利益主体地位。
四、结语
农村宅基地改革不是单一的在农村地区的改革，它与推进城乡融合，促进城镇化进程以及整个社会的稳定与进步都有莫大的关系。在我国已有的政策基础上，给予农民充分的自主选择权，妥善引导，要把农民利益和意愿放在首位，决不能急于求成，一味推动政策实施而超越农民的现实需求。改革中不能一刀切，需有效满足地区差异，人群差异的现实需求，宅基地改革试点地区要继续深入探索，兼顾政策实施与风险防范，确保改革持续推进，实现预期改革目标。宅基地改革进程应当是渐进性的，平稳的，以期实现良性循环的多元发展。
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作者:高峰 单位:东北农业大学公共管理与法学院