摘要：农民工作为我国劳动者队伍的重要组成部分，其失业现象是我国失业保险领域中最为薄弱、漏洞较多的环节。迄今为止国务院颁布的《失业保险条例》和各地实施的《失业保险》，取得了一定效果，然而仍然存在突出的应保未保问题、领取条件不合理、统筹层次不高等问题。然而农民工参与失业保险的可行性，源自经济社会发展进步的推动和需要，来自国家的高度重视，来自农民工群体对失业保险的需求。应该做到扩大覆盖范围和提高保障效率并重，增强失业保险制度的就业促进功能，提高失业保险统筹层次，通过职业技能培训破解失业难题，进而增强农民工参与失业保险的可操作性。
关键词：农民工；失业保险；可行性；可操作性
2019年底我国共有2.9亿农民工，他们业已变成国内产业工人队伍的主体，也是推动国家现代化建设过程中必不可少的重要力量。依法维护他们的失业保险、劳动报酬权益等合法权益，关系他们最直接、最现实、最关心的利益，关乎社会和谐稳定与公平正义。国家和各地高度重视农民工的失业保险权益，相继颁布了一大批规章制度，为解决他们的相关问题进行了相应的制度探索。
一、失业保险政策的探索
（一）国家制度规定
从相关统计来看，绝大部分农民工在城镇第二、第三产业就业，不少农民工长期外出务工，已经不再依赖农业种植养殖为生活来源；积极参与城镇中各种经济社会活动的同时，农民工的人力资本积累通常较低，因而面临较大的失业风险。1999年国务院公布实施了《失业保险条例》，为妥善处理失业保障问题，对农民工的失业保险缴费标准和待遇作出如下规定：“城镇企事业单位按照自身职员工资总额的2%，为合同制农民工人缴纳失业保险费。”合同制农民工自身无须缴纳相关的失业保险费。2017年经过再次修订后实施的《失业保险条例》标志着国内失业保险制度进入新发展阶段。各省、直辖市、自治区政府纷纷做出针对性的修订和完善，就包括农民工、城镇劳动者等群体的失业保险基金缴纳、生活补助的标准和办法出台相关规定。
（二）地方立法探索
江苏等一些省市规定，农民工队伍和城镇职工的失业保险制度对接，应按照城镇职工失业后失业保险金标准的2/3，一次性向农民工发放生活补助。江苏省从2006年开始落实城乡劳动者协同的失业保险制度。河南省、北京市等部分省市要求，农民合同制职工所在单位应该缴纳相应的失业保险费，本人无须缴费；符合条件的失业农民工可领取一次性生活补助，当地政府部门还对领取标准和数额作出了详细规定。其中值得一提的是，广东省依据《社会保险法》，结合本省的经济就业形势变化修订和完善《广东省失业保险条例》，修订后的《广东省失业保险条例》已经于2014年7月1号起正式实施，重视发挥其促进就业、预防失业、保障生活的功能，持续完善失业保险制度、保障劳动者的合法权益。它实现了农民工和城镇职工在失业保险领域的标准待遇统一，从制度程度消除了双方的差异，采取了同等待遇、同等缴费，促进失业保险政策供给的均等化。广东省还重视失业保险待遇的提高，强化失业保险对农民工的生活保障功能。新《条例》要求在失业保险金的基础上提高求职补贴，标准是农民工失业前本人12个月缴费平均工资的15%，领取期限最长为6个月。
二、农民工失业保险现状
国家和地方近些年来陆续修订相关条例和制度，通过改善农民工的失业保障状况取得了一定效果，然而农民工的失业与失业后保障的状况仍然不容乐观。
（一）应保未保问题突出
2014年我国农民工参加失业保险披露的调查数据显示，其失业保险参保率仅为10.2%，外出农民工的参保率更低，仅达到9.8%。他们的工作机会存在的市场风险，部分情况下工资无法落实到位。因为农民工更愿意持有更多货币，不愿将资金用来缴纳失业保险金。最关键的问题是，大多数农民工都存在非正规就业的问题，进而导致农民工的失业保险覆盖率特别低。农民工本就处于弱势地位，被社会逐步边缘化。人们通常认为的农民工高工资是他们省吃俭用、没有足额缴纳社保费用。很多情况下他们的工资收入却无法满足自身和家庭的需求，部分时候不得不接受企业主不签订劳动合同的苛刻要求。
（二）领取条件不够合理
比如，连续工作满一年的条件，部分农民工的流动性强，自身技能存在不足，很多都属于短期的临时工身份，难以达到连续缴费满一年的标准。城镇企事业单位依据本单位职工工资总额2%缴纳失业保险费，工资总额中涵盖农民工，所以农民工失业时应该得到相应的补助。如果单位没有为农民工缴纳失业保险费，那么农民工无法从单位获得生活补助；再就是一些农民工缺乏较强的社会保险意识，企业含糊其词并且没有为他们缴纳失业保险费。只有劳动合同提前解除或合同期满未再续订劳动合同，农民工才可能领取相应的生活补助。事实上，超过60%的农民工没有和用工单位订立劳动合同，被排除在失业保险制度安排之外，不能享受到相应的失业保险待遇。
（三）失业保险统筹层次不高
由于各省市的经济社会发展存在显著差异，各个省市制定、实施自身的农民工失业保险措施，然而其规定不完全相同。一些省市已经制定和实施的农民工失业保险制度日趋成熟，然而部分地方的农民工失业保险制度却远远不够完善。而且，当前大部分地方的农民工失业保险仅处于地市级的统筹层次，但农民工群体具有显著的流动性。如此一来农民工失业保险经费的跨市、跨省统筹困难和失业保险基金转移环节，会不可避免地遭受利益损失。
三、农民工参与失业保险的可行性
（一）经济社会的推动和需要
近些年来，随着国家和地方的财政收入逐步增多，各地最低工资水平渐进性提升，生活保障能力逐步增强，经济高质量发展对高素质劳动者的迫切需求，内需启动能力有效提升，给付条件非常严格的失业保险制度出现了逐步放宽的情况，为逐步缓解农民工群体的隐性失业带来的收入下降提供良好基础。2017年末共有6202万农民工参加了城镇职工基本养老保险，同比增加262万人，6225万人参了基本医疗保险，同比增加1399万；共有4987万农民工参加了失业保险，同比增加238万人。农民工全年参与各类职业培训累计为898万人次。2017年全国共为66万名符合条件的农民工支付一次性生活补助。《失业保险条例》规定：“缴费。连续参保缴费满1年的失业农民工，可以获得一次性生活补助。”然而相比于当前国内农民工总量2.9亿人的事实，农民工参与失业保险的数量仅为5000万人，按照城镇调查失业率6%进行测算，失业的参保农民工将近300万人，其中失业农民工全年领取生活补助金的比例更少。将参保时间不到一年的失业农民工纳入他们的常住地提供失业保障，以让他们在城镇稳定生活和工作，保障劳动力队伍的有效供给。
（二）国家高度重视
2020年以来党中央、国务院结合我国经济发展形势受到世界疫情形势严重影响的情况，经济社会发展面临较大的不确定性，社会经济受到难以预料的诸多因素的掣肘，作出强化基本民生保障力度的决策，要求，以消除新冠疫情给基本民生保障带来的消极影响，做好困难群众的生活保障和政策兜底。2020年李克强总理所做的《政府工作报告》将稳就业保民生作为该年度经济社会发展的优先目标；他要求加大基本民生保障力度，完善相关制度和措施。国家正积极推动农民工增加自身的人力资本积累，以改善他们人力资本积累不高的现状。农民工高素质的人力资本积累，可以使农民工适应经济高质量发展过程中的产业结构调整、积极应对新冠疫情导致的经济形势不确定等。全面建成小康社会目标的顺利实现，其中一个重要原因是国家面向乡村地区人力资本积累不多的农民工开展职业技能培训，以化解他们更易于失去工作的问题。这其中，农民工失业保险的实施为他们能够减缓或弱化他们在劳动力市场面临的高失业风险，降低失业给其家庭正常生活和日常消费产生的多种不利影响。
（三）农民工群体对失业保险的需求
首先，农民工群体具有显著的社会身份二重性，他们拥有农村土地承包的资格，又积极参与城镇服务业与制造业。所以，赋予他们参与失业保险等社会保险，是尊重他们社会身份的重要体现，有利于促进他们社会身份的顺利转换。他们中的很多人都定期缴纳各种税费、权利意识、市民化意识和社会保险意识等不断强化。而且，随着他们外出务工时间不断增多，他们越来越认同城镇的医疗卫生、教育发展、生活方式等。但因为农民工的职业培训技能不高、就业信息渠道不充足等因素，农民工失业后实现再就业的难度较大，迫使农民工群体越发需要失业保险为他们提供相应的失业保障。其次，《中华人民共和国劳动法》规定，工作时间较长的合同制农民工人，应与城镇职工享有相同待遇。然而实际上，农民工的维权意识差、流动性强，很多农民工未被纳入我国失业保险的统筹范围内，2009年湖南省、广东省农民工失业保险的参保率分别是8.6%和9.2%。农民工群体数量巨大、失业保险参保率如此之低，无法有效保障经济压力较大、物价水平持续高涨导致农民工失业后的生活保障。无论他们返回农村或滞留在城市，都对社会稳定产生重大影响，也会妨碍社会和谐与公平正义的实现。唯有逐步改进和完善农民工参与失业保险的适用条例、制度和规范，才能吸引更多农民工参与进来，促进社会公平正义的实现。
四、农民工参与失业保险的可操作性建议
（一）扩大覆盖范围和提高保障效率并重
首先，应逐步扩大农民工队伍的失业保障范围，持续提升失业保险经办业务的效率。落实和执行是政策生命力的最主要来源，国家出台的各项农民工失业保险措施和政策，应该和经办的具体业务有机结合起来，多方协力推动。同志要求大力促进包括农民工队伍在内的失业人员通过互联网申领失业保险金，保障失业人员应保尽保、应发尽发。各地应该严格落实人社部《关于进一步推进失业保险金“安全办、畅通领”的通知》，持续畅通农民工申领失业保险金的渠道，放宽申领时限，对经办流程和前置程序进行优化和简化，削减附加条件和证明材料，大力开展网上业务经办。持续更新农民定期工缴纳失业保险金的信息，吸引越来越多的农民工参与进来，逐步拓展失业保障的范围，强化政策落实的实际效力，快捷方便地保障他们失业后的正常生活，引导符合失业保险条件的农民工失业人员与参保的农民工失业人员领取相应的失业保险待遇，增加他们的政策措施获得感。
（二）增强失业保险制度的就业促进功能
迄今为止，不少地方颁布实施了《失业保险制度》，然而却无法发挥失业保险制度的就业促进功能，未能及时有效地为农民工开展针对性的就业技能培训和信息咨询，不少农民工缺乏较强的职业技能发展意识，导致其就业的可持续性弱化。为此，可以建立与农民工工作特点相适应的弹性失业保险制度。即，相关部门结合农民工就业缺乏较强稳定性的特点，将不稳定的各种临时性就业与相对稳定的各种规范化就业密切结合在一起，在相互联系的基础上做好区别对待。针对农民工群体处于相对稳定就业状态的情况，应灵活设置他们的失业保险费率，如提供0-0.5％-1％等多个档次。供农民工结合本身情况自主选择，促进效率和公平相统一原则的落地。要结合农民工外出务工的季节性特点，缩短他们缴纳失业保险的期限，从一年减少到半年，或不设置相应的期限限制，或实行累计缴纳机制或分阶段积累缴费的策略。针对农民工工作单位转移的同时，国家和地方应该从上述两种方式中选择更恰当的方法来解决失业保险费用转移的问题。借鉴德国“短工公司”（类似于国内的中介机构）的经验，农民工在失业时间内，用工企业、中介机构和失业农民工紧密合作。首先，中介机构雇佣农民工，并结合他们的技能特长和职业技术的优势，将其借调到用工企业，工人从中介机构得到劳动报酬，由后者处理自身失业保险金的转移和代为发放，以顺利度过失业农民工的失业期，缓解失业给他们带来的诸多压力。
（三）提高失业保险统筹层次
首先是各省市、国家相关部门应积极协调，统筹提示失业保险的级别和层次；结合农民工队伍的工作特点、季节特征和失业保险需求等，构建全国范围内专门的农民工失业保险统筹机制。它可以减少或避免农民工处于失业状态或失业保险金跨区域转移过程中的利益损失。而且，国家要指导各个省市构建合理科学的农民工失业保险衔接体系，完善转移手续，减少转移成本。其次，将农民工失业保险纳入城镇居民失业保险体系中，如今江苏省、广东省等多个省市已经陆续实施这种方法，并逐步取得预期效果，鉴于农民工群体具有显而易见的流动性，国家要有效统筹、科学制定面向农民工群体的失业保险制度，而且各省市间同样要构建农民工失业保险衔接体系，完善转移手续，减少转移成本。而且，要结合各地的待遇给付标准、补助领取条件、缴费环节设计等机动而灵活地调整，以适应农民工快速流动的特点。
（四）通过职业技能培训破解失业难题
首先，结合世界各国的经验和国内的实际情况，农民工领取失业保险的待遇要结合所在地区的经济社会发展状况。它可以涵盖按月发放的失业医疗补助或医疗待遇、失业津贴、一次性失业补助、家庭成员生活补贴、就业技能培训和就业咨询等。其次，失业保险的更高要求在于推动失业人口的就业。尽管新生代农民工的文化程度普遍超过上一代农民工，然而他们的失业率仍然较高，33.5%的农民工都有过1-2个月的失业经历，失业时间半年乃至更长时间的大致占到30%。通常情况下他们的失业都是受到劳动技能和学历文化程度的限制。因此，相关部门应该低费或免费为失业农民工开展职业技能培训，化解他们的职业技能障碍，增强他们的人力资本积累，提供就业咨询，弥补他们的信息劣势。再次，社保部门应该组织法律和政策宣讲团队，在农民工聚居场地宣讲国家的各项社保政策和法律法规，强化他们的社保意识和权利意识，依法保护自身的合法权益。如此一来，他们在遭遇失业保险纠纷时正确寻求有效的解决方案。
结语
农民工为现代化事业建设作出了不容忽视的贡献，是新产业工人队伍的关键部分之一。因此，要从主观意识、客观层面把握适度科学的农民工失业保险制度，短期内要发挥其刚性生活保障、促进再就业的功能，意识到历经长期演变农民工失业保险制度必将融合城镇失业保险体系的趋势。国家要通过顶层设计和渐进性的制度完善，逐步破解绝大部分农民工在失业保险体系中的缺位问题，通过打破制度桎梏和提升人力资本积累，为有效保障农民工的失业状况和满足其美好生活的需要而持续努力。
参考文献
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作者：何巧云