本文简要回顾了农村小额信贷改革历程，无论是尊重市场规律的商业性小额信贷，还是以政策性为主导的扶贫小额信贷，都存在着实践上难以持续发展的问题。本文认为，农村小额信贷的设计，要更多从需求端出发，尊重区域经济发展差异、农村人口状况等基本条件，提出了新时代背景下中国小额信贷发展需关注的主要问题及解决思路。过去以主要满足低收入贫困群体的农村小额信贷，这种无需抵押或担保，只要满足信用评定结果优秀即可获得银行低利息贷款的一种信贷产品和服务模式，无论是在服务对象、服务内容等方面，存在较为迫切的改革要求。
一、我国供给端农村小额信贷重要改革回顾
（一）农业信贷补贴论下的改革
从小额信贷概念于1960年提出到1980年左右，学术界主要流行“农业信贷补贴论”，该理论认为农民没有储蓄能力且农业固有的弱质性，农村信贷不具有商业可持续性。因此，解决三农问题必须建立非盈利的、政策性的机构对农村进行无偿的注资。此阶段，我国正处于改革开放初期，各行业的资金需求普遍较大，农村小额信贷资金的缺口问题相对突出。所以央行在创立支农再贷款的同时，出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（1999），指定农村信用社承办带有补贴性的业务，即农户小额信用贷款按人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠，导致农户小额信贷利率明显低于同期其他贷款市场利率。实践中产生许多冒名农户贷款，或被用来从事其他活动。笔者曾现场检查统计出，户县某基层农信社2005年发放3090笔，共计1130万元农户小额信用贷款，年收利息76万元，只占其总收入的13％，却投入了80％的人力、财力，农村信用社很难实现盈利。国外许多基于补贴的农村小额信贷模式鲜有长期成功案例，因此补贴式农村小额信贷在全国逐渐边缘化。
（二）金融深化理论背景下的改革
由于政府对农村金融市场的管制，尤其是利率管制，使得资本市场产生金融抑制，适当的放松管制，能让市场机制形成均衡利率，促进经济发展。2005年，央行在全国五省区开展小额信贷组织试点，户县作为试点县之一，于2006年9月成立2家“只贷不存”的小额贷款公司，当时正处于我国经济高速发展和国有大行从农村地区大量退出时期，试点初期取得了一定成效。
（三）精准扶贫背景下的改革
扶贫小额信贷作为金融扶贫中一个特惠性政策，在各级政府部门、各金融管理部门、各银行密切配合下，以“最高5万、最长3年、免抵押免担保、全额贴息5321”的要求，夯实责任包干机制，扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，为打赢脱贫攻坚战提供了强大资金保障，资产质量总体良好。目前，该项政策已升级为脱贫人口小额信贷政策，政策延长至2025年末，贷款额度由5万扩大到10万元，但对5万元以上部分不予贴息，要求对符合贷款条件的脱贫群众“应贷尽贷”，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴。
二、我国农村小额信贷需求端的诉求
从前述的改革历程看，我国农村信贷体制改革从有时会从供给端出发，侧重各个部门的利益调整，忽视了农村经济主体的实际资金需求，导致较为明显的幸存者偏差现象，即监管部门抑或是学者调研得到的反馈依然是农户贷款较难，涉农银行机构则认为农户征信和贷款成本偏高，形成与农户相互排斥的局面。
（一）农村资金有效需求明显不足
在经济高速发展时期，可能会存在正规金融部门对农村资金供给不足的问题，但事实上，农户有效需求不足才是农村小额信贷发展最根本的问题之一。近年来，我国流动性总体上较为充裕，监管部门出台了一系列引导银行信贷资金流向涉农领域的指导意见，从银行角度看，涉农领域的客户群体总量偏小，有效需求明显不足，比如扶贫小额信贷获贷率低是各地最难完成的扶贫指标之一等。农村特别是落后地区小农经济供需闭环，自已生产自己消费，市场交换频率低，向银行贷款用于扩大生产的农户并不多，绝大部分有信贷需求的农户，其资金用途主要是娶亲、盖房子等非生产领域，不符合农村小额信贷资金投向要求，而社会上多是将这种消费性需求和生产性需求混为一谈。
（二）农村资金需求地域差异较大缺乏可比性
我国农村地区自然禀赋差异较大，受地理位置、产业结构不同的影响，信贷供求状况千差万别，自上而下的供给端改革措施可能会出现“水土不服”的现象。夏蓓和蒋乃华（2017）对江苏省苏北区285个农户进行调研分析，结果表明政府对小额信贷供给机构财政补贴力度小、奖励门槛较高、农户可抵押物品少、农村信用体系不健全，导致信贷资金供给缺乏。郭志仪和吴桢（2015）实地调研了甘肃省950家贫困农户，结果显示农业发展水平显著影响农村小额信贷供需关系，表现为供给不充分的供求失衡。
（三）农村人口大规模迁徙，有效信贷人口逐年减少
第七次全国人口普查数据显示，居住在乡村的人口为50979万人，占36.11%。与2010年相比，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点。从收入角度看，青壮年外出打工收益仍远高于在家务农收入，农村多是留守老人和留守儿童，这意味着农村信贷需求的进一步萎缩。
（四）农村信用体系建设滞后
贫困户有专门政策要求“能贷尽贷”，农村富裕户对小额信贷需求不大，对农村小额信贷有需求的主要是处于贫困线和富裕线之间的群体，但由于这些农户过去无贷款，信用记录空白，银行不掌握其他方面的社会信息，这种信用体系的缺陷反倒是抑制信贷资金充分供给的主要问题之一。
三、当前我国农村小额信贷存在的主要问题
（一）政府部门退出的风险
在政府的主导下，乡镇、村组行政力量的介入，使扶贫小额信贷较好地克服了信息不对称的问题。在5年的过渡期结束后，“三区三州”、无金融服务网点的偏远农村等欠发达地区，依然会长期存在农村小额信贷资金的需求。相对于城市和工业领域而言，越是小额信贷需求旺盛的地区，越是具有天然的高风险特征，即信息闭塞、交通落后，发生不以人的意志为转移的外生性风险(自然灾害)、市场风险等经济系统内生性风险的概率越大。一旦政府主导力量的退出，在目前大部分银行机构农村网点和涉农信贷员不足的实际情况下，农村信贷市场信息不对称将成为突出问题，当一笔贷款的潜在交易成本超过其潜在收益时，金融机构最终将选择信贷配给，即减少贷款数量并对贷款进行分配，会导致信贷市场上产生逆向选择，从而降低市场效率，使得农村小额信贷金融服务成为一小部分群体享用的“奢侈品”，长期下去就会导致农村信贷市场的消失。
（二）较低的利率无法覆盖运营风险，商业可持续性存疑
农村小额信贷单笔额度小，利率低，单位耗费人力物力成本高，贷款笔数虽多，总收入依然不高，难以形成规模效应，和企业贷款、银团贷款、票据融资相比，风险收益比低。同时，贷款大多用于农业生产，尽管技术进步能够促进农业产量的上升，但是相对而言，农业产出不能像工业一样随着技术进步会出现革命性变化。加上农村地区信息闭塞、小生产的盲目跟风导致相近地方农产品趋同性过高、农产品受市场因素影响等诸多不可预见因素，一旦发生自然灾害或农产品销售困难，农户的还款能力就大打折扣。由于许多农户除了农业收入以外并没有其它来源，没有财产可以执行，还款没有保障，在目前农业保险相对不足的情况下，农业经营的高风险实质上全部转移给了银行机构。
（三）农村产权市场发展缓慢，农村贷款与生产周期不匹配
土地、劳动力和资金等生产要素在城乡之间的流动既不通畅也不对称，农村居民的主要财产土地和房屋，实际上是土地的使用权、经营权和所有权分离，农民只拥有土地使用权。农村土地市场发育缓慢，土地流转率低，难以形成适度规模的集约经营，小生产与规模效益之间的矛盾十分突出。同时，现代农业已打破传统农业的春种秋收模式，向反季节、长周期发展，一般需要3-5年，而农村小额贷款一般期限为1年，往往农民还没有收益，银行就得催收贷款，影响了农民使用小额贷款的积极性。
（四）农村信贷市场准入门槛偏高
政策导向仍局限于银行主导的农村金融供给模式，通过设置较多的门槛限制，制约了多种类型资本的投入。以村镇银行为例，一是发起行大多是异地农村商业银行，地域跨度大，协调和管理成本过高，不利于其可持续发展。二是村镇银行要符合与其他银行差不多相同的监管指标要求，对村镇银行高管层的能力提出了较高要求。三是部份村镇银行为了获取更多利润自然会放弃农民和中小型企业这些低端和中端的客户,发展高端的客户市场,这就有悖于最初成立村镇银行的目的。
四、完善农村小额信贷的政策建议
（一）跳出扶贫的固定思维模式
当前，扶贫小额信贷的基本模式为社会弱势群体提供小额的贷款服务，存在着商业可持续性堪忧的问题。因此，应改变过去以提高贫穷人口的金钱收入为目的的小额信贷等扶贫手段。做好移民搬迁等改变贫困人口的基础设施状况的金融服务。贫困人口通常生活在山区、高原等偏远地区，对外交通基础设施建设缺失，人力、信息等重要生产要素更是无从获取。在这种情况下，即使少数小额贷款者用获取的资金设法开展生产活动，也面临原料运不进去、产品运不出来的困境，个体商业成功的可能性很度很大。金融扶贫的出发点应以“授人以渔”和扶智为主，从增强贫困户“自我造血能力”的角度去设计和开发金融服务。
（二）大力推广以互联网金融为主的普惠金融
技术变革对社会结构造成全面且持久的影响，互联网金融对于社会弱势群体的服务能力显著增强。如陕西省汉台区政府与阿里2019年开展“智慧县域＋普惠金融”合作，根据调查，贷款年化利率在7.2%至9%之间，到2021年4月份，汉台区已授信人数达到8.39万人，历史累计放款用户数达1.75万人，历史累计放款金额15.45亿元，均全市排名第一。涉农贷款余额达11800万元、高于目前区内汉台铺镇聚利村镇银行等多家银行机构。这反映出传统涉农金融机构在新形势下创新能力不足、支农技术手段落后等一系列问题，比如银行机构对农户进行信用评定存在维护成本过高、画像不够精准等问题，而互联网金融通过大数据，能够将不良率控制在一定范围内。一方面，互联网公司凭借强大的科技优势，及时跟踪、定位，识别交易对手，这样就克服了交通、信息不及时等传统贷后现场检查弊端。另一方面，互联网的介入大幅提升了农副产品价格。比如阿里云和西安阎良国强农业合作社合作，将Et农业大脑装进了甜瓜大棚，能全程跟踪生产过程，让消费者更加放心从而大幅度提升产品附加值。因此，要加快金融科技的推广和应用，以产品思维的角度发展普惠金融，优化目前的普惠金融产品或服务。
（三）加快推进农村产权改革
农村金融供给系统是农村社会经济系统的一个重要组成部分，不可能脱离农村环境独立发展。清晰的产权界定是市场经济制度确立并运行的基础，从根本上讲，解决“三农问题”，必须加快以土地为核心的农村地区产权物权改革，运用市场机制促进生产要素流动。
（四）进一步放宽农村金融市场准入门槛
一是扩大涉农政策保险范围。科学确定农业保险保费补贴机制，鼓励有条件的地方政府结合财力加大财政补贴力度，拓宽财政补贴险种，合理确定农业经营主体承担的保费水平。探索开展地方特色农产品保险以奖代补政策试点。逐步扩大农业大灾保险、完全成本保险和收入保险试点范围。引导保险机构到农村地区设立基层服务网点，下沉服务重心。二是政府性融资担保、再担保机构要严格以小微企业和“三农”融资担保业务为主业，不断提高支小支农担保业务规模和占比，保持较低费率水平，切实有效降低小微企业和“三农”综合融资成本。统筹农村地区保险业务与银行业务的发展，改善农村地区的金融生态环境，增强农村金融服务的可持续发展能力。三是为农村金融发展创造良好的外部环境。在加强监管维护金融稳定的同时，注重发挥市场机制在农村金融化发展中的主导作用:对于不同类型的农村金融机构在政策上要区别对待，逐步放宽对银行类金融机构准入门槛，取消贷款类机构的准入限制，鼓励各类资本在农村地区提供金融服务。四是创新金融机构内部信贷管理机制。完善涉农业务部门和县域支行的差异化考核机制，落实涉农信贷业务的薪酬激励和尽职免责。适当下放信贷审批权限，推动分支机构尤其是县域存贷比偏低的分支机构，加大涉农信贷投放。
参考文献：
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作者：谢小军